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鲁政委衡量PPP机制成功与否的关键在那儿

发布时间:2019-09-13 20:07:32 编辑:笔名

鲁政委:衡量PPP机制成功与否的关键在那儿

1月27日,《第一财经》报道称:为化解庞大的地方债务和解决新型城镇化的融资问题,在去年底结束的全国财政工作会议上专门套开了一个研讨PPP(Public-PrivatePartnerships公共私营合作制)模式的会议。而在更早的2013年9月23日,《每日经济》也曾报道财政部长楼继伟表示,在公共部门财政困难的情况下,应通过PPP等方式积极调动私人资本参与基础设施发展。

由此暗示,无论是在未来基础设施的投资中,还是在未来化解地方政府的存量负债中,PPP都有可能会成为一种重要方式。

涵义及其应用情况

所谓PPP,IMF研究人员将其直截了当定义为 "私人部门参与传统上由政府提供的资产和服务"。MaskinTirole则认为,无论风险分担机制和治理结构如何,PPP都通常被定义为政府和私有合伙人之间的一种长期发展和服务契约。在此机制下,政府让其伙伴开发、营运和维护项目;私人伙伴可能要承担较大风险,甚至还需要筹集资金,其收入是政府支付和使用者付费的某种组合。FunkeIrwinRial特别强调,虽然PPP涉及建设、维护、运营的缔约问题,但这并非定义PPP的关键,因为所有这些活动都可以由私人部门来承担,真正能够定义PPP的是政府与一个企业 (通常是特殊目的公司)订立书面契约同意由其提供服务。PPP分为政府付费PPP和使用者付费PPP,但不包括不需要为投资而融资的单纯合作企业和安排。

在通常情况下,人们都自觉不自觉地将PPP机制提供的这种 "资产和服务"就等同于基础设施。有这种印象这并不奇怪,因为PPP最早在西方19世纪的铁路建设中就以特许权的形式出现。到1990年代之后,PPP被发达经济体和新兴经济体大量用于交通运输(铁路、高速公路、地铁)、医疗、通讯、能源、水务等领域。作为对PPP在基础设施领域应用经验的推广,亚洲开发银行甚至在2008年还专门编撰了中文版、俄文版等版本的《公私合营手册》。

从基础设施的角度看,PPP的表现形式多种多样。包括BOO(建设-运营-拥有)、BOT(建设-运营-转让)、DBO(设计-建设-运营)、ROT(修复-运营-转让)、特许权、合同管理等。

但是,PPP机制的应用还不仅限于此。在2008年开始的美国次贷危机中,当时的美国财政部长盖特纳曾在2009年3月23日提出了一个利用PPP机制来清除金融机构资产负债表中有毒资产的方案。利用这种机制,美国财政部不仅节约了财政的救助成本,更为重要的是在金融危机最严重的时候,解决不具流动性的资产如何进行市场估值的问题。

缓解政府财政压力

首先,资金来源。PPP吸引了民间投资,改变了过去资金单一由政府提供的模式。

其次,运营效率。PPP项目往往是由私人部门运营,通常效率更高,从而可能提高项目的收益。

最后,时间价值。这是最重要的。在传统投资模式下,从项目立项建设开始,政府就需要投入资金,直到项目建成提供服务后才会有现金流收入,而从项目投资到能够提供服务之间往往存在一段较长的时间差,在这段时间里,政府需要支付融资的利息成本。而在PPP模式下,政府直接购买基础设施提供出来的服务,建设、筹资等由私人部门承担。在PPP的政府付费模式下,政府节约了传统模式下从建设到服务产出之间的融资利息;在使用者付费模式下,服务直接和使用者的付费相衔接,政府根本不用掏一分钱。即使使用者付费不能完全弥补,还需要政府提供部分补贴,PPP模式也使得政府的支出是分期支付而非一次全额付款。无论以上那种情况,PPP至少都有利于降低政府的近端负债压力。

我国运用PPP的范围

PPP模式这个词汇似乎是新的,但其实在我国早已应用。比如,亚洲开发银行2008年发布的 《公私合营手册》就是以横跨上海黄浦江的一座大桥为封面的,国内见得最广的PPP机制则莫过于有民间投资参与的收费高速公路建设、运营。

而在十八届三中全会 (以下简称"全会")上,也多处进一步打开了未来运用PPP的广阔空间。全会指出:在自然垄断行业,"实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化";在支持非公有制经济发展方面,要"制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法";在转变政府职能方面,要"推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买";在健全城乡一体化发展机制方面,"允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营"。

如果我们还记得前文的定义中明确强调了界定PPP的关键,其实是政府与私人机构之间订立的由私人公司提供服务的契约,那么,凡是十八届三中全会中的 "特许经营"、"政府购买服务"、"通过合同、委托等方式向社会购买"等,其实都属于PPP可能参与的范围。

只是还不清楚的是,政府未来是否有可能将部分政府债务通过PPP模式以"盖特纳方案"的类似方式进行处置?

PPP机制成功的关键

衡量PPP机制成功与否,可以从财政和社会福利两个角度来看。从财政角度,主要是看PPP机制是否能降低财政的支出负担?从社会福利的角度看,主要是看PPP机制是否能提高社会福利水平?

从是否能够降低财政支出负担的角度,无论是政府付费还是使用者付费模式,都无疑能够降低 "当期"政府支出和政府负债率;但是,如果是政府付费模式 (在这种模式下,反正钱总是要出的,差别只是一次总付还是分期付款),则最终能否降低财政支出负担就取决于PPP运营效率是否更高。

从能否提高社会福利的角度,关键也是在PPP与完全由政府提供两种模式之间,成本孰高孰低、服务孰优孰劣的问题,这归根结底,也要取决于PPP的运营效率是否更高。

那么,什么才是保证PPP营运效率的关键呢?关键是要让每个消费这种服务的主体,都能够享有监督权利。而这一点,在我国恰恰还是非常薄弱的。

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